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政府管制与公共政策
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健全我国能源监管法规制度体系的政策建议
2016-10-25 15:07 张雷  审核人:

当前我国能源监管立法严重滞后,致使监管缺乏权威性。现阶段作为我国能源监管依据的主要法规政策是2005年颁布的《电力监管条例》(国务院432号令)及其配套规章、2015年颁布的《电力安全生产监管管理办法》(国家发改委第21号令),还有国家能源局的一些规范性文件,能源监管的法律层级不高,而层级较高的《电力法》颁布已有二十年,相关的规定已经不符合中国电力市场现状。由于能源行业的监管对象大多是具有垄断地位的中央企业,其实际行政级别也往往高于国家能源局能源监管派出机构,弱势的监管机构在面对强势的监管对象时又缺乏充分的法律依据,导致监管缺乏权威性。健全能源监管法规制度改革体系是加强能源监管,实现监管有法可依的基础。

一、明确中国能源监管的立法理念与基本思路

党的十八届三中全会将“依法治国”提升到了一个新的战略高度,依法治国的实现要求政府依法行政,监管权力法定原则是政府依法行政原则的一个重要方面。李克强总理强调“市场经济也是法治经济,我们要努力做到让市场主体‘法无禁止即可为’,让政府部门‘法无授权不可为’。”从行政法的角度而言,法无授权不可为是行政法定原则的一个方面。也就是说在中国能源监管中,监管的实体内容和程序性规范都要由法律来加以规定,只有在法律明确授权的特殊情况下,才能由行政法规来加以规定。通过法律来确定能源监管权力的边界,就可以明确监管的主体、监管的手段、监管的力度等一系列问题。在传统计划经济体制下,中国能源监管的法规政策主要体现政府的行政干预,随着民间资本进入、市场经济体制逐步建立,客观要求转变能源监管的立法导向,完善政府监管法规政策体系,以适应新形势下对监管法规政策的新需求。

中国能源监管的法规制度体系是以法律制度为主、以其他规章制度为支撑的有机整体。结合我国尚无《能源法》的现状,制定符合中国能源监管的法律制度是完善法规政策体系的核心。在此基础上,在法律框架范围内,制定相应的规章制度(包括规范性文件)为配套也是十分重要的。从而形成由法律制度和其他规章制度构成的中国能源法规政策体系。

由于完善中国能源监管法规制度体系需要有一个相当长的过程,因此,应当分步推进中国能源监管立法区分近期目标和中长期目标,近期目标主要是对现行能源监管规章制度的整合、更新。完善法规制度体系不是推倒重来,而是需要以整合、更新现行各类规章制度为起点,这是在短期内能完成的基础性的工作。中长期目标主要是新的能源监管法律法规的颁布和实施,所需周期较长。包括颁布与实施单独的《能源法》,并对主要能源行业制定相关法规。同时,在基本法的基础上配套制定一系列相关的法规政策,最终形成完善的能源监管法规制度体系。

二、能源监管立法的近期目标和主要内容

针对当前中国能源监管立法严重滞后,致使监管权威性缺失的问题,近期以修改完善已出台法律法规主要目标。主要内容包括:

(一)、尽快制定《能源监管条例》。目前能源监管的主要依据是20055月实施的《电力监管条例》(国务院令第432),但该条例的监管领域不包括石油、天然气等重要的能源领域,而且这些领域的立法目前还是空白,从而导致监管无法可循,监管机构对其监管缺乏法律依据和权威性。因此,当务之急是尽快制定《能源监管条例》,扩大能源监管的行业领域。

(二)、修订《电力法》、《煤炭法》等出台较早的能源法律,完善相关配套法规和实施细则。由于《电力法》、《煤炭法》出台时间较早,已与当前能源改革的目标和监管需求存在一定的偏差,因此,需要完善这些较早出台的能源行业法的体系与内容,废除其中不适用于当前能源行业现状的条款,切实提高法律法规的可操作性,以保障这些能源行业法的有效性。同时,应强化改革导向,明确能源监管机构的法律地位与责权关系,以及不同政府部门间的权限与职责等内容。

三、能源监管立法的中长期目标和主要内容

中国能源监管立法的中长期目标是,为构建适应中国特色市场经济体制要求的现代能源监管法规制度体系奠定法律制度框架,其特点是制定新的更高层级的法律制度。主要内容包括:

(一)、制定新的重要能源行业法。石油、天然气、原子能等是重要的能源行业,世界上许多国家都针对这些行业的特点制定了行业法,并在这些法律中明确监管主体的法律地位和责权。而中国在这些重要能源行业尚未制定相关法律,从而导致政府对这些行业缺乏有效监管。因此,需要积极创造条件,分别制定《石油法》、《天然气法》、

《原子能法》等重要能源行业法,以增强政府对能源监管的针对性和有效性。

(二)、制定统领性的能源基本法。为明确国家对整个能源行业的战略目标和政府监管框架,迫切需要制定具有统领性、在中国能源监管法规制度体系中处于核心地位的《能源法》。目前,发达国家大都制定了能源法,因此,中国需要加快推进《能源法》立法工作,以解决有关能源管理的综合性、根本性问题,明确能源监管的重大制度安排,加强能源监管机构的权威性。从而为建立中国能源监管法规制度体系奠定法律基础。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院张雷 博士

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