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政府管制与公共政策
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加快公用事业发展的体制机制研究
2016-10-25 15:11 高伟娜  审核人:

一、序言

民生是社会发展的根本目标,无论社会形态如何进步,满足公众的基本生活需求仍是发展的首要目标。本课题的研究对象以经济学意义上的公用事业为主,主要是指基于公共利益而通过网络系统提供民众生产生活必需品的产业,主要包括“供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输”等。

公用事业改革的动因有两点,第一,公众对于公用事业的效率低下十分不满;第二,政府财力难以继续承担公用事业服务。本课题立足于公用事业的经济特性和民生目标的双重约束,设计了加快公用事业发展的微观机制和宏观机制,促进公用事业的快速发展。

二、加快公用事业发展的体制机制设计的总纲

加快发展公用事业和改善民生,是深入贯彻落实科学发展观的重要任务,加快推进公用事业领域改革的发展,需处理好政府和市场、公平和效率之间的关系。

(一)Ⅰ类约束:公用事业的经济特性

1、资产专用性。公用事业经营需要有大量的投资,如管网及大量的专用设备,这些投资金额巨大,固定资本一旦形成很难转作其它用途。

2、自然垄断性。公用事业的规模经济、范围经济显著,也就是说由一家企业提供整个产业的产量成本低于由多家企业共同提供相同产量的成本,具有自然垄断性。

3、基础产品性。公用事业提供的服务构成居民生活和企业生产不可或缺的部分,如果因为“服务失败”,例如停水停电,所造成的损失相对于服务供给的基础成本而言却是巨大的,这需要公用事业具备持续的供给能力。

4、普遍服务性。普遍服务是指全体公民无论收入高低,无论居住在本国的任何地方,都能以普遍可以接受的价格,获得能够满足基本生活需求和发展的服务。普遍服务主要出现在与公众生活密切相关的公用事业。

(二)Ⅱ类约束:改善民生的目标

改善民生是国家社会经济发展的战略目标,加快公用事业事业发展,为公众提供更高质量,更低价格的产品和服务,改善弱势群体的生活条件和生活需求是基本途径。公用事业的发展也受制于民众的基本特性。

1、较低的支付能力

公用事业发展缓慢的地方,主要是城郊和农村地区,这部分地区民众的支付能力较低,表现为可支配收入低,公用事业的消费支出占总支出的比重大。公用事业价格的轻微波动就会使这些刚性消费在低收入家庭中的比例明显提高,甚至超出其承受能力。

2、较高的供给成本

公用事业的网络建设向人群密度小、地理位置复杂的农村和偏远地区扩张,成本显著增加。市场只青睐有支付能力的用户,贫困农村、偏远山区公众具有较低的支付能力,为这部分人群提供公共事业服务的成本特别高。低支付能力与高供给成本的结合使得以盈利为目标的企业不愿为这部分人群提供服务。

(三)设计总纲:双重约束下的最优解

由于公用事业的资产专用性和自然垄断性,在公用事业引入竞争和民营化改革过程中,不能为了竞争,而完全不顾公用事业本身的特性。在民生目标的约束下,发展公用事业也面临着巨大的挑战,即低支付能力和高供给成本结合的地区将是未来公用事业发展的主要领域。如何在加快公用事业发展的同时,兼顾民生目标,是公用事业改革的重要命题。

面对公用事业发展的两类约束,加快公用事业发展的体制机制设计总纲应该是既能刺激公用事业的经济效率,增加总供给,同时,又能确保弱势群体可以分享到这种增长的好处! 加快公用事业发展的体制机制是一个有机联系的整体,具体从微观和宏观两个层面进行设计和分析。

三、加快公用事业发展的体制机制设计:微观层面

(一)投融资体制改革:加大民间投资

公用事业改革后,投资主体多元化,投资来源多渠道化,投资方式多元化初显成效,但是民间资金进入的规模和力度还不够,要进一步扫除阻碍民间资本进入的障碍。

政府投资向制度化、规范化方向发展。公用事业投资中国有或国有控股比例非常高,政府应逐步缩减预算内无偿投资的比例,加大资本金、银行贷款等投资的比例,规范政策性贷款和其它资金的投资,为引入民间资本参股创造条件。

保障企业投资自主权和决策权,对国有控股企业,政府应减少干预,由企业依法自主决定资金的使用、管理和分配。对民营企业,政府应出台有利于民间资本进入的政策和优惠措施,刺激民营企业和外国资本对公用事业的投资信心。

(二)价格机制方案选择:亲贫价格机制

公用事业体制改革的根本在价格,只有形成合理的价格机制,才能进行真正意义的体制改革。

公用事业长期由政府以“成本+利润+税金”为原则直接定价,并实行低定价策略,企业的政策性亏损由财政补贴。公用事业改革后,企业成为市场竞争的主体,政府制定价格管制政策时,要继续采取有利于穷人的定价。

首先是各公用事业环节均形成独立的价格机制,推进公用事业的体制机制改革;其次选择激励性价格管制模式,即实行最高限价管制模式,激励企业提高经营效率;最后,在价格结构设计方面,推行阶梯式定价方法,既保护弱势群体利益,又维持企业的可持续发展。

(三)运营机制改革:有效竞争为导向

公用事业运营机制改革,应该以有效竞争为导向。有效竞争是规模经济与竞争活力相互协调的市场结构,这意味着公用事业改革要在维持规模经济的前提下,增强竞争活力,具体改革思路如下:

区分公用事业垄断性业务和竞争性业务,严格执行竞争性业务由市场起主要的资源配置作用,消除民营企业进入的障碍,鼓励多元经营主体的形成。垄断性业务通常是公用事业的网络环节,由于其规模经济、范围经济、网络经济显著,仍需维持垄断结构,但政府可采用多种激励性管制手段,形成一定程度的竞争,如在垄断性业务的经营权取得引入特许经营机制;或者省为范围,各地市之间引入区域间比较竞争。

进一步发展完善PPP模式。PPP模式是混合经济下,实现公用事业生产和供应的最优选择,公用事业的供给也要从政府垄断经营模式转变向PPP模式。现代经济理论研究证明,公共品供给并非只能由政府提供,只要制度设计合理,私人一样能够有效的提供公共产品。

(四)普遍服务机制:建立普遍服务基金

中国公用事业的传统体制是国有企业垄断经营,基于垄断和国有条件下的普遍服务机制主要是交叉补贴和财政补贴。公用事业的市场结构重组和民营化改革打破了交叉补贴机制的实现基础,多种所有制企业并存的竞争格局使交叉补贴逐渐失效;财政补贴不符合引入竞争,提高效率,实现政企分开、公平竞争的改革目标。

普遍服务基金是与市场经济相适应的一种普遍服务机制,建立符合国际惯例的普遍服务基金机制,将是中国解决公用事业普遍服务的主导机制。

公用事业改革后,要尽快建立普遍服务基金机制,完善普遍服务的法律体系,建立普遍服务的政策机构和管理机构;在普遍服务基金的运行管理方面,建立普遍服务基金的集中收付制度,将普遍服务基金的筹集、分配、使用融入财政资金的管理。在普遍服务基金的监督方面,编制普遍服务基金预算并公开,开展普遍服务基金的绩效评估,建立多层次,相互配合的监督机构。

四、加快公用事业发展的体制机制设计:宏观层面

(一)政企(事)分开:深化政府管理体制改革

深化政府管理体制改革以政府职能转变为核心,加快推进政企分开、政事分开。政企分开也就是政府管制者和企业被管制者主体的相互独立,企业成为市场中的竞争主体,企业承担投资风险;政府不再用行政命令的办法管理企业经营,而是依据法律法规,对企业的价格、进入退出、投资等进行管制。

推动职能转变,加快形成权界清晰、分工合理、责权一致、运转高效的机构职能体系,首先要推进职能下放,着力解决政府管得过多过细问题,最大限度给公用事业各市场主体松绑,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。其次要推进职能整合,着力解决职责交叉、推诿扯皮问题,整合分散在不同部门相同或相似的职责等重点事项。最后要推进职能加强,把该由政府管理的事项切实管好,切实提高政府管理科学化水平,确保职能转变取得实质性进展。

(二)政资分开:投融资体制改革

政企(事)分开是公用事业改革的第一步,要让企(事)业成为真正的市场竞争主体,还需要进一步改革投融资体制,实现政资分开。

公用事业投融资体制改革的目标是实现投资主体多元化和投资方式多元化。公用事业政府投资主体的地位在短期内不变,政府投资应向制度化、规范化方向发展。政府要规范使用财政补贴,减少对企业投资干预,使公用事业向现代企业经营方式改革,促进公用事业投融资改革的深化。另外,还需控制投融资改革的风险。

(三)政监分开:构建公用事业管制制度

引入竞争是公用事业改革的主旋律,但公用事业的自然垄断性和公益性并没有随着竞争出现而减弱。因此,公用事业改革后,政府不仅需要管制公用事业,而且要加强对公用事业的管制。

政府从以前的直接控制转向规范的管制。为规范和引导公用事业改革与发展,需要尽快建立公用事业管制的法律法规体系,成立相对独立的政府管制机构,独立的管制者依据法律法规对公用事业的生产经营行为实行公平公正、透明高效的政府管制。

我国公用事业管制机构设置,应最大限度的保证管制机构的独立性,成立专门的管制机构,此外管制机构的管制是综合性管制,将管制的所有权限赋予设立的管制机构,最后形成由专业的管制机构对企(事)业的价格、进入退出、质量和标准、普遍服务等进行综合性管制。

 

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院高伟娜博士

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