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政府管制与公共政策
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推动管网公平开放的管制政策
2017-05-02 15:52 王俊豪  审核人:

自2016年10月26日起,中石化、中海油、中石油相继公开了油气管网信息。2016年12月,中石油油气管网也首次向民企开放,即其西气东输管道将向广汇能源江苏启东LNG分销转运站开放,意味着中国的油气管网开放往前迈了一大步。但是,油气管网要实现公平开放仍然面临巨大障碍。目前,中国绝大部分主干油气管网及其支线仍由三大油气巨头及省级管网公司垄断经营。根据公开资料显示,中石油、中石化和中海油分别占据了85%、8%和 5%的主干油气管网。由此不难发现,主干管网仍由实行垂直一体化经营的“三桶油”垄断经营。而大部分油气管网支线则由各省的省级管网公司垄断经营。这些省级管网公司中,除了广东省天然气管网有限公司外,其余都实行管网输送与天然气销售的垂直一体化经营模式。在这种市场结构下,即使“三桶油”公开油气管网信息,油气管网仍成为网络瓶颈,而且管网公平接入问题将会十分突出。这是因为,竞争企业必须通过管网企业垄断经营的油气管网才能向用户提供产品或服务,而在油气管网接入时“三桶油”等管网企业为了维护自身利益可以凭借其管网对竞争企业采取遏制接入、提高竞争企业的接入成本与交叉补贴等反竞争的策略性行为,从而影响油气管网的公平开放与油气市场的公平竞争。例如,“三桶油”只是公开了油气管网设施的位置、长度、输送能力和途径省市等信息,但却未公布这些管网设施输送能力的使用情况及剩余输送量的信息。管网的剩余输送量仍成为管网企业与竞争企业接入博弈中的私人信息,并成为接入意愿不强的油气管网企业拒绝或延缓接入的借口。又如,在管网接入谈判中,管网企业在管网接入价格即管网输送价格、接入标准与接入条件等方面具有谈判主动权,因此,管网接入价格、接入标准与接入条件等也可能成为管网企业排斥竞争的操控工具。

在此背景下,王俊豪和程肖君在《网络瓶颈、策略性行为与管网公平开放—基于油气产业的研究》一文中,以油气产业的网络瓶颈为切入口,分析了在管网接入过程中网络瓶颈、策略性行为与管网公平开放的关系,并通过构建管网企业与竞争企业的接入博弈模型和它们之间在油气销售等竞争性业务领域的竞争博弈模型,深入分析了管网企业基于网络瓶颈的策略性行为。研究表明:当管网开放政策对管网的无歧视开放缺乏强制性时,管网企业更容易采取遏制接入的策略性行为;管网企业有可能通过提高管网接入价格来排斥竞争企业,只有当管网接入价格提高到足以削弱竞争企业成本优势的水平时它们才会容纳竞争企业的接入;在管网接入价格被管制时,管网企业还有可能通过选择对自己有利而对竞争企业不利的接入条件等途径隐性提高竞争企业的成本;垂直一体化的管网企业还有可能通过交叉补贴行为来排斥竞争企业。

另纵观发达国家的管网开放历程,美国管网开放改革经历了20余年,欧盟也经历了10多年,可见管网开放改革需要逐步推进,不是一蹴而就。而且,欧美国家管网开放改革基本上都经历了三个阶段,即从鼓励第三方准入到强制性准入再到管网独立,并在管网开放改革中不断完善和加强相关的政府监管。而中国国家能源局于2014年才颁布《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》,管网开放才由此拉开序幕。目前,中国仍处在“鼓励第三方准入”的阶段,为了预防与约束管网企业在管网开放过程中的遏制接入等策略性行为,同时也为了进一步推动管网公平开放,作者提出了四方面的管制政策建议。

(1)加快油气管网公平开放的法规建设,明确管网开放的强制性、管网开放的具体条件以及完善管网输送信息的披露机制等。这需要逐步实施:从近期看,可先修订现行的关于油气管网开放的管理办法,增加油气管网无歧视地强制性开放条款,明确管网输送价格的定价方式,并建立管网输送能力的信息披露制度以确保管网企业剩余输送能力等信息的公开透明。从长远看,在制定《石油天然气法》或类似法规时也应注重增加油气管网公平开放的相关条款,提高油气管网公平开放法规的法律效力等级。

(2)推进油气管网的独立运营。管网企业之所以能够采取交叉补贴行为、遏制接入与提高竞争企业成本等反竞争的策略性行为是因为它们垄断经营油气管网,因此,管网独立是实现管网公平开放的关键。鉴于目前中国油气产业的实际情况,可以分两阶段改革逐步实现管网独立:在第一阶段,实行油气管网所有权与经营权相分离的模式,即保留垂直一体化管网企业的所有权,但其油气管网业务由独立的机构经营;在第二阶段,实行油气管网所有权独立模式,即剥离油气管网企业对油气管网所有权的控制。

(3)设立专业性的油气管制机构。为了实现对油气产业的有效管制以促进油气市场竞争,多数发达国家都设立了相对独立的专门管制机构或在某管制机构下面设立专门的油气管制部门,其主要职责中也包括落实管网公平开放政策。而中国目前还没有专门性的管制机构或部门对油气产业进行有效管制,油气产业的管制职能分散在多个政府部门,这些部门间存在职能交叉或不明确等问题。随着中国油气产业市场化改革的深入,迫切需要设立一个相对独立、责权明确的油气管制机构或在某一政府部门下设一个专业性的管制机构,负责油气管网公平开放等管制职能。专业性的油气管制机构能够有效地处理复杂而又专业性要求较高的管网接入协调与接入定价等问题,从而实现对油气管网的有效管制。

(4)构建激励性的管网接入定价机制。油气管网的输送价格(即管网的接入价格)直接关系到相关市场主体利益分配与协调,因此是管网公平开放的核心问题和难点问题。激励性的管网接入定价机制既要激励管网企业以合理的价格提供接入服务,还要激励管网企业对油气管网进行必要的投资和保证接入服务质量。基于此,王俊豪和程肖君两位作者从中国油气产业的现实情况出发,并综合考虑接入成本、价格变动指数、管网企业的生产效率增长率与利润率等因素构建了激励性的油气管网接入定价模型,并提出建立相应的管网企业接入成本控制制度和制定管网接入服务质量的监督制度等建议。

 

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究 王俊豪 教授

原文:《网络瓶颈、策略性行为与管网公平开放——基于油气产业的研究》,作者:王俊豪、程肖君,刊于《中国工业经济》2017年第1期

 

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