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政府管制与公共政策
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吴幼喜:国资管理体制改革的四大难点
2015-01-07 14:27 吴幼喜  第一财经日报 审核人:

[难点之一:现行国有资产监管模式是否需要改革?难点之二:一股独大的问题如何解决?难点之三:央企负责人的定性是什么?难点之四:国企活力的来源是什么?]

2014年已经结束,2014年的国有资产管理体制改革是在缺乏总体方案的情况下落幕的。过去这一年,国资管理体制改革是在宏观经济增速持续放缓、国企效益总体下降的情况下起步的,其改革进程始终和反腐风暴交织(特别是2014年上半年就有超过40名央企负责人腐败问题暴露,严重的腐败现象使国企监管不到位和国企高管的收入问题成为社会关心的焦点),这种情况给原本按部就班的国资管理体制改革进程增加了些许复杂的因素和迫切性。

2014年国资管理体制改革进程

回顾一下,2013年11月12日《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出台后,国务院各部委纷纷研究落实出台对口方案,国资委也不例外,积极投入改革方案的研究和拟定中。国资委网站新闻统计表明,截止到2014年10月份,国资委全面深化改革领导小组共召开14次全体会议和6次专题会议,研究决策内容颇多(见表).

其中最引人注目的,是国资委出台“四项改革”试点,2014年7月15日国资委新闻发言人彭华岗宣布:一是在国家开发投资公司、中粮集团有限公司开展改组国有资本投资公司试点;二是在中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司开展发展混合所有制经济试点;三是在新兴际华集团有限公司、中国节能环保集团、中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司开展董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权试点;四是在国资委管理主要负责人的央企中选择2到3家开展派驻纪检组试点。

新闻发布后,据笔者所知,不在此名单中的其他央企领导和员工多少有点不知所措:我们改什么?一些已经整体上市或拥有多家上市公司的央企,或是已经多年建立和运作董事会、监事会制度的央企更觉茫然:混合所有制、国有资本公司试点与它们面临的现实问题无关。有些央企虽然建立了所谓现代企业制度,但都是机构形式,有体无魂,实际运作效果并不好。而如果企业想自主改革,那诸多政策都需得到国资委的首肯才行。

而已在名单上的试点国企的改革,也让人并未看出国资改革的目标何在,似乎陷于缺什么补什么的局面。

至于一些地方国资委则春江水暖鸭先知,在十八届三中全会后,上海、广东、四川等地很快出台了多姿多彩的国企改革方案,一时百舸争流,改革方案是八仙过海,各显神通,营造了国企改革的大氛围。

从国资委全面深化改革领导小组近一年的研究和措施来看,改革的深度和广度似乎不负旗下189家央企所望。更为重要的是,国资委似并未主导这轮国资管理体制改革,顶层设计另有机构在负责。

2014年8月18日中央全面深化改革领导小组第四次会议审议《中央管理企业主要负责人薪酬制度改革方案》和《关于合理确定并严格规范中央企业负责人履职待遇、业务支出的意见》,这是中央深改小组审议的关于国资改革的首批文件。

紧接着8月29日中共中央政治局会议通过央企负责人薪酬制度改革方案。会议认为,要对不合理的偏高、过高收入进行调整。形成中央管理企业负责人与企业职工之间的合理工资收入分配关系,合理调节不同行业企业负责人之间的薪酬差距,促进社会公平正义。

从出台的这两个文件内容看,更多关注的是央企负责人的反腐倡廉问题,为了消除社会对一些央企腐败和垄断企业职工收入过高的负面印象。

2014年11月初媒体报道,国务院成立国有企业改革领导小组,统筹国有企业改革,国企改革方案由国资委、发改委、财政部、人社部等部委参与。各相关部委的分工是:国资委负责国企的功能定位与分类改革,发改委负责制定混合所有制改革办法,财政部负责资本经营预算等资本管理体制改革,人社部主要负责薪酬改革方案发布后的细则确定。

这种做法是符合目前央企实际的,国资委管理的央企不是全部央企,央企有企业国企、金融国企、文化国企等,除企业央企外,后几类都不在国资委监管范围内。因此由国资委来统筹全社会的国企改革是不可能的,只有国务院才有此权威和协调能力。

2014年12月17日,有媒体报道称:国资委拟将央企分成商业和公益两类。

商业类央企是指以经济效益为导向,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标的企业。商业类具体被分为商业一类和商业二类。商业一类企业主要指处于充分竞争行业和领域的企业,也就是之前所说的商业竞争类央企;商业二类企业主要指主业关系到国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,或处于自然垄断行业、经营专营业务、承担重大专项任务的企业。

公益类央企的最新定义是以社会效益为导向,以保障民生、提供公共产品和服务为主要目标的企业,产品或服务价格必要时可以由政府制定,发生政策性亏损时政府给予补贴。

央企分类的目的是为了因地制宜地进行针对性改革,需要进一步明确的是:第一,112户企业如何对号入座?第二,不同类别的央企具体改革方案是什么?央企分类目前还只是一个框架,金融央企和文化央企尚未明确是否纳入分类管理范围。

纵观2014年的国资管理体制改革进程,改革还处于方案研讨中,只听楼梯响,未见人下来。出台的措施只有国资委推出的6家企业试点和人社部关于央企负责人薪酬改革方案,这些单项推进的改革措施成效还有待于实践的检验。看来总体改革方案得寄望于2015年了。

国企改革难点

经过多年的改革和发展,我们看到,现在的央企和地方国企已是公有制经济的精华所在,多数是各行业和地方经济的龙头或重量级企业,企业改革不仅涉及到企业内部利益的调整和变化,更重要的是会对社会、行业和地方发展格局产生重大影响,因此一定要慎重和周全。建立符合市场经济的现代企业制度是国企改革的方向,问题是改到什么程度才算市场化?这临门一脚也是国企的命门所在。在此,笔者认为以下几个问题是关键问题,也是改革中的难点:

难点之一:现行国有资产监管模式是否需要改革?

2003年3月,根据党的十六大的决定成立国资委,初衷是解决出资人缺位问题,即解决多政府部门齐抓共管国有企业、“九龙治水”的混乱局面。出资人权利交由国资委统一行使,负责旗下189家央企的产权、用人、考核等多项事务。

这种监管模式至今运行了12年,从实际效果看,政企分开问题并没有得到根本解决。虽然一些企业按照现代企业制度的要求,建立了监事会、董事会,国资委还选派了外部董事进入董事会,但在一股独大的情况下,国资委作为出资人出现了权力扩张的情况,以知情权和重大决策需要的名义,对央企管得过多、过细,众多央企的业务、财务、战略、投资、资产评估转让、年度计划、预算、人事、薪酬、考核定级、党政工团等事项,形成了年、季、月的汇报制度和考核。各央企每年要耗费相当一部分精力、时间,来组织人员填写国资委所要的各种报表和应付检查考核。这些要求严重影响了企业的生产经营活动,并在某种意义上鼓励和推动了央企总部的行政化和官僚主义。

一些央企的董事会为保证决策独立性和公正性,增设了一些外部董事,其人员来源是其他退休央企高管和大专院校学者。从实际效果看,外部董事由于时间、精力不够和兼职的原因,并不能及时和准确了解企业经营情况,对行业和客户缺乏直接感受,基本上是听汇报决策,决策质量不高,或者决策主要以尊重企业内部董事的意见为主。而企业内部董事多是由班子成员兼任,所以企业决策权还是集中在总裁办公会。为提高决策效率,有的企业董事会和总裁办公会实行两会合一。这样的董事会演变成企业的高级咨询机构,并不能承担企业决策的重任,而且多了一个管理层次。企业重大事项如资产重组、班子成员调整变动、重大投资仍要报国资委决策,国资委仍是实质上的董事会。

国资委是一个产权管理机构,出资人身份赋予其的任务是完成国资保值增值任务,由此衍生出对央企行使重大事务决策权,所以国资委首先要了解央企的人财物、供产销的全面情况,而且是长期系统的了解。但国资委管理的央企众多,分布在几十个行业和数以百计的产品细分市场,国资委是难以对行业发展和业务经营发表指导意见的,而资产管理、人事管理如果不和业务管理结合,注定是管得越多、效果越差,出现严重背离市场化的趋势。

如2006年国资委提出《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》,督促央企之间强强联手,打造各行各业的超级航母,国资委要求央企“三年之内要做到行业前三名,否则国资委给你们找婆家”。这种要求就是把公共政策目标替代出资人身份,用行政命令的方式去搞活搞强企业,在部分重组企业中造成了严重后果,一些企业重组后不仅没能实现1+1大于2的效果,相反重组企业之间矛盾重重,发展思路迥异,貌合神不合,甚至出现持续巨亏的情况。

所谓政企分开,不能以资产和人事权统一到一个政府部门为标准。政府在不具有行业和业务管理能力的情况下,应改变思路,实现两个转变:资产管理改变为资本管理;派遣用人改变为企业用人。政府的国资管理部门只管资本形态的国有资产保值增值,尽量采取在资本市场上用脚投票的方式。央企的董事会、监事会成员的产生应在市场公开选聘,企业高管选聘应由董事会负责。“汇金”模式也许是一个出路。

难点之二:一股独大的问题如何解决?

从目前公开报道的内容看,混合所有制似乎针对那些尚未引进外部投资者的国企或垄断国企。但问题不在于引进了多少外部投资者或股东,对企业经营有实质影响的是绝对或相对控股权,如果控股权仍在国资委或其他类似部门的手中,那么一股独大的痼疾仍然存在,国企的市场化转型难以实质推进。

混合所有制的改革对那些整体上市或拥有多个上市公司的央企来说,已经是过去时了。它们在意的其实是如何解决一股独大问题。一股独大问题的核心就是国资管理模式必须改革,社会能够理解在有些情况下一股独大是政府为了保持对某些行业和产品的主导权,但这不能成为政府行政管理进入央企的自由通道,国资委从管理资产到管理资本、产权管理和人事管理脱钩是有可能解决这一问题的。

难点之三:央企负责人的定性是什么?

央企负责人频发重大腐败案件,使得政府和社会都十分关注和痛恨;某些垄断行业员工的高收入也使民众发出强烈质疑,特别是在现行国资管理体制下,政府可以直接派出人员去当央企负责人,这些人进政府是高官,入企业是高管、拿高薪,因此一种意见认为,对这部分人员应视作公务员管理。总体来讲,对央企负责人应该限薪,其工资水平和职工收入的差距不能太大,要兼顾社会公平。

同时我们也应看到,这种做法是反腐倡廉大环境下的产物,带有过渡性质。按照市场经济和《公司法》的要求,只要机构性质为企业,那么对企业负责人就要对其劳动支付合理报酬,至于报酬高低,一看企业实现的经济效益水平,二看行业薪酬水准。所以也应考虑到调动央企负责人积极性的问题。另外,央企负责人的收入水平有天花板效应,如果限薪,其内部员工的薪酬水平也难以提高,造成多米诺骨牌效应,这恐怕是国资保值增值所不乐见的。

难点之四:国企活力的来源是什么?

在上述的各项改革思路中,或在政府内部的事权分配上做文章,或在政府和企业的关系上考虑如何建立现代企业制度,鲜少有人从员工角度考虑:他们需要什么样的改革?笔者认为,所有的改革措施都应围绕调动员工的积极性来设计和实现,这才是国企活力的源泉。

如果说混合所有制是国企改革的一个方向,那也应该打开面向国企员工的那扇窗口,有条件的国企应该鼓励员工参股,真正把企业发展和个人利益捆绑起来,这才是国有资产保值增值的坚实基础和可靠保证。

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