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政府管制与公共政策
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关于浙江省深入推进化肥减量控制的政策建议
2019-04-11 15:48  

化肥减量控制关系到“治气”、“治水”、“治土”污染防治和食品安全保障等各项工作,近年来,浙江省通过构建“高产、优质、生态、安全”的现代农业产业体系,已经实现化肥施用总量“零增长”的目标,化肥减量初见成效。但从减量幅度、施用强度和区域差异上看,减量效果并不乐观,化肥减量控制任务仍然艰巨。根据浙江省“十三五”大气污染防治、土壤污染防治、食品安全等相关规划的实施方案,以及2019年浙江省《政府工作报告》中提出的“打好污染防治攻坚战”目标任务,下一轮的化肥减量控制要以“化肥施用强度减量”为中心,通过化肥“提质增效”、土壤养分补给和农业生产要素的补偿性替代手段相配合,基于解决区域农业资源禀赋差异导致减量放缓,完善化肥减量控制制度体系,深入推进浙江省化肥减量。

一、浙江省化肥施用现状及减量效果评估

(一)全省化肥施用的整体情况

浙江省对化肥减量控制可以追溯到2006年《浙江省农田化肥减量增效工程核心示范区建设方案》,随着近年来农业面源污染控制和“五水共治”行动等的持续推进,2017年化肥施用量(折纯,下同)为82.63万吨,施用强度为335千克/公顷。十五年(2002~2017年)数据上看,从2014年开始施用总量和强度出现连续下降,年均降幅分别为2.76%和2.79%。其中,施用总量比2002年下降了10.11个百分点,比最高值(2005年)下降了12.35个百分点,总量减量效果显著;2017年的施用强度为335千克/公顷,尽管比最高值(2013年)下降了11.38%,但比2002年增长了11.67 %,但始终高于225 千克/公顷的国际公认安全值。

(二)各区域化肥施用情况

在浙江省63个区域(包括县域和设区市的市区范围)中,2002~2017年化肥施用总量减少的区域达到40个,减少总和达到15.10万吨,减量最多的杭州、宁波、绍兴和诸暨4个区域总和占比达到51.29%,超过一半,对全省化肥减量的推动作用明显;减少量前16位的区域减量总和占比超过80%,主要分布在浙北平原、浙东和浙南沿海、浙西和浙南河谷盆地,均属于土地较为平整、易于机械化和水利化等农业现代化推广的地区。相比而言,化肥增量占比达前80 %的县域,则多位于山地或丘陵地区。从施用强度上看,2017年龙和最低(87.40千克/公顷),其次为嵊泗、青田,台州最高(651.15千克/公顷);安全值以内的区域由2002年的19个降为2017年的11个,2002~2017年施用强度降低的区域只有16个,其中衢州的降低数量最多(每公顷降低了0.139千克),青田的降幅最大(48.16 %);有47个区域的化肥施用强度增加,岱山的增量(每公顷增加了377.35千克)和增幅(618.32%)均居全省首位。

(三)化肥减量的影响因素状况

化肥施用总量减量的影响因素(采用经济模型分析)中,2002~2017年施用效率(单位农业产值的施用总量)的贡献最大,分别是农业生产规模(农作物播种面积)和农业集约化程度(单位农作物播种面积的从业人口)的4.0倍和3.5倍,而对农业生产率(单位从业人员创造的农业产值)地追逐导致施用总量的增加。杭州、宁波、绍兴和诸暨等地的施用效率的减量贡献较高,所有区域中仅有岱山的施用效率出现下降,反映出该区域化肥利用率偏低、施用技术相对落后的现状;2002~2017年全省每千公顷播种面积由2808人减少为2092人,说明劳动集约化程度的降低,规模农业得到有效发展,宁波、绍兴、金华等浙北平原和浙东沿海地区集约化程度对化肥减量的贡献较大;农地不断减少在一定程度上驱动了化肥减量,杭州、宁波、绍兴和台州等浙北、浙东的区域中心城市,农作物播种面积大幅下降,驱动了化肥施用量的迅速减少。2002~2017年全省劳动生产率由0.63 万元/人增长为3.00万元/人,增长了4.76倍,然而单位从业人员创造农业产值的提高,表现为农业生产对化肥施用的强烈需求,导致化肥施用快速增长,其中以杭州、宁波、绍兴等为代表的浙北平原、浙中盆地和浙东沿海最为严重。

二、浙江省化肥减量控制存在的问题

(一)化肥减量控制目标不够明确

上一轮化肥减量控制中,浙江省出台的各类化肥减量的相关行动和实施方案,基本上以围绕化肥施用总量减量目标展开,而2002~2017年浙江省主要农作物播种面积降幅达到30.10%,化肥施用总量的降低很大程度上得益于播种面积的减少,未改变化肥施用的局地流失率。在2015年完成了化肥施用总量“零增长”任务后,浙江省并未明确下一阶段化肥减量控制的任务目标。在当前化肥利用率不足40%的情况下,化肥的大量流失才是造成局地农业面源污染的主要原因,施用强度是化肥减量控制的重点,相关文件很少提到施用强度减量目标,尽管《2017年浙江省耕地保护与质量提升促进化肥减量增效项目实施方案》中建议了部分农产品在生产过程中的化肥施用强度,但未对施用强度减量提出具体要求。相比而言,2015年出台的《上海市化肥和化学农药减量工作方案》中明确指出了2020年化肥施用强度的减量幅度,推动了化肥减量控制的深入。

(二)农业增产对化肥减量的阻力较大

农业增产压力是化肥施用的唯一原因,也是化肥减量控制的唯一阻力。实际上,2006年之后浙江省的化肥减量控制过程出现过2次波动,化肥施用总量在2006年、2010年均出现过下降,又在2008~2009年、2012~2013年出现反弹,两次减量过程均受到明确的政策控制影响,如2006年和2010年分别为《农村环境“五整治一提高工程”的实施意见》(2006年)的实施和结束年份,政策影响作用相对较大,但随着2002~2017年农业生产结构的持续调整,粮食播种比例由56.07%降为45.62%,蔬菜等高肥耗的经济作物播种比例不断提高,给化肥减量控制带来了压力。而伴随着农业劳动力资源逐渐变得稀缺,高劳动消耗的有机肥替代过程,也会对已经持续4年的化肥施用总量和施用强度的减量趋势,带来更大的农业增产压力。

(三)化肥减量的要素替代手段缺乏

化肥减量控制过程有赖于化肥自身的提质增效和养分补偿方式替代,这是毋庸置疑的,但过分依靠单一手段,表现为化肥减量控制手段缺乏。农业生产中间投入均是为了完成农业增产任务的,与化肥作为农业生产要素完成对土地、劳动力等要素补偿类似,化肥减量控制过程,也要重视与农业资源禀赋相匹配的机械、水利、电气等要素替代。后工业化国家经验表明,随着农业劳动力和化肥施用强度的不断减少,农业机械使用强度会随之加强,反映出了农业机械对化肥减量控制的作用。浙江省的《2017年浙江省耕地保护与质量提升促进化肥减量增效项目实施方案》、《浙江省开展果菜茶有机肥替代化肥行动实施方案》(2017年)等一系列化肥减量控制文件中,农业机械的出现主要在于解决有机肥施用需求,缺乏化肥减量控制过程对农用机械、水利等要素替代手段的政策导向,化肥减量控制实施方案中要素间替代关系的不明确,导致制度性引导的缺失。

(四)区域差异化减量控制措施不足

土地不够平整区域的农业生产无法进行有效的农业机械、水利设施等要素补偿,同时又需要占用更多的劳动力,因此对操作性强、普适度高的化肥需求量更大,化肥减量控制难度更大。浙江省的农业资源禀赋极不平衡,区域间化肥施用的需求具有明显差异,浙东、浙中、浙南和浙西的山地、丘陵地区化肥减量阻力更大,但在相关化肥减量控制政策引导上并未有所体现,无论是《2017年浙江省耕地保护与质量提升促进化肥减量增效项目实施方案》中的富阳、平阳等7个示范县中,还是《浙江省开展果菜茶有机肥替代化肥行动实施方案》(2017年)中的黄岩、安吉等4个示范县中,均不包括山地、丘陵面积占90%以上的区域,而在全省63个县域中,此类区域高达10个左右,示范县的借鉴价值有待评估,化肥减量控制的区域差异化措施不足。

三、深入推进浙江省化肥减量控制的政策建议

(一)构建目标导向下的化肥减量控制机制

尽快明确下一轮各阶段化肥施用强度的减量任务。目前浙江省整体已完成施用总量的“零增长”任务,但化肥流失比例仍较高,需要迅速转向化肥施用强度的减量控制。应基于现有的《浙江省化肥减量增效实施方案》和2015年以来化肥减量状况,在保障农产品产量的基础上,尽快制定施用强度减量的“三年目标”和“五年目标”,目标的确定要在资源环境承载力承受范围内分步实施,除了明确总减量目标,还要在以下几个方面有所细化:首先,要充分考虑到农业种植结构需求。按照现有生产条件及目标实施过程中生产条件优化状况,力求满足各种农产品产量“稳中有增”基本需求,重点关注农业生产结构调整过程中,蔬菜等高肥耗农产品的减量目标设定,切忌农产品种类上的减量任务一刀切。其次,还要考虑区域资源禀赋的差异化。根据各区域化肥施用强度情况及化肥减量控制的难易程度分级给予明确,山区和丘陵地区在上一轮施用量减量阶段遇阻较大,化肥使用强度整体较高,新一轮减量控制过程将面临更大的压力,过激的减量目标会导致该类区域相对薄弱的农业基础更加脆弱,影响农民增收。

(二)加强实施“内提”、“外补”相结合的化肥减量养分补给措施

化肥作为农业生产要素,通过外部补偿解决土壤养分不足,从而促进农业增产。与上一轮化肥施用总量减量控制不同的是,化肥施用强度减量控制的难度在于解决农业增产与农业资源禀赋先天不足之间的矛盾。基于养分补给角度的化肥施用强度减量控制,需要从化肥自身利用率提高(“内提”)和化肥减量造成的养分损失补给替代(“外补”)两个方面着手。

一是不断提高化肥利用率,减少化肥流失。不断提高化肥利用率,是解决化肥流失导致面源污染问题的根源,目前,发达国家的化肥利用率已经接近60%,浙江省化肥利用率提高的道路任重道远。下一轮的减量控制,在现行技术的基础上,充分利用领域专家和科学院所资源,尤其要加强与国内外具有相同农业资源禀赋减量经验的专家和团体合作,强化经验与尝试相结合的技术支撑,利用现代生物科技和智能化手段,继续改进施肥模式和施肥结构;要在《浙江省耕地保护与质量提升促进化肥减量增效项目实施方案》基础上,充分考虑浙江省各种农业资源禀赋条件,结合浙南、浙中和浙西地区的地貌和气候实际,重新、慎重选择具有代表性区域和项目,以便后期推广,尽快达到国务院《水污染防治行动计划》(2015年)的测土配方施肥技术推广覆盖率90%以上,引领化肥使用率的不断提高。

二是采取多种手段,增加化肥施用强度减量过程中的养分补偿,确保农产品产量持续增长。加强与有机生产、绿肥种植等化肥减量标准相配合的相关技术研发和推广,扩展和细化《浙江省开展果菜茶有机肥替代化肥行动实施方案》,按照农业种植结构和农业资源禀赋确定示范区域,以具有典型性意义的区域为研究中心,建议增加浙北平原多水区域作为有机肥替代化肥示范区域;同时,加快研究土壤养分的生物补偿,有序推广轮作休耕制度,探索有效的、易于操作的土壤自养模式,尤其要引导粮食作物与经济作物轮作模式,激发农户生产积极性;重视发展低肥需求的设施农业,不断改进传统种植模式。

(三)重视农业生产要素对化肥施用的替代作用

化肥作为农业生产投入要素,在农业增产过程中具有与机械、水利等农业生产中间投入要素相同的作用,由于其增产效果明显,受到与土地、劳动力等基本要素相同程度的重视,化肥施用强度减量意味着要素投入生产力的降低。因此,需要在下一轮化肥减量控制过程中,重视农业生产要素对化肥减量的弥补,保证要素生产力整体上稳中有增。

一是加强对农业劳动力的农业生产回流进行引导。劳动力效率驱动下的空间差异表明,精耕细作更有利于对化肥施用的控制,应该加强引导并扶持浙北地区劳动力向农业生产的回流,尤其要支持向符合《浙江省绿色农业行动计划》(2017年)中相关内容的龙头企业流动,以有效配合需要精耕细作的、低化肥需求的农业标准化生产。农业劳动力的回流具有一定的区域差异,未来的推广要充分考虑当地农业市场化水平和农业人才的市场需求状况。

二是转变传统认识,重视机械、水利、电气等对化肥施用强度的替代作用。择机试点将“利用农机新产品购置补贴和农机购置补贴”与化肥施用强度减量控制相融合,及时纠正工业对农业的反哺方向,适当控制农用化学工业规模,发展新型农用机械工业,尽快推进研制特殊地形地貌的农业增产设施和工具,提高农业现代化水平;加快浙北平原和浙中、浙西的盆地河谷地区的土地流转速度,为要素替代的实施提供必要条件。

(四)完善化肥减量控制服务保障制度

一是整合化肥减量控制相关工作,集中力量搞好配合。协调相关部门,整合《浙江省水污染防治“十三五”规划》、《浙江省“十三五”农业和农村科技发展规划》和《浙江省“十三五”控制温室气体排放实施方案》等涉及化肥减量控制的相关工作,集中力量办大事,确保化肥施用强度减量控制工作实施的政策引导、政府服务、部门监管等不留死角、不重复实施。

二是建立由政府部门、领域专家、重点企业和典型农户构成的化肥减量控制联席机构。主要承担政策落实、技术支持和效果效率评估等职责,并及时修正相关政策。要将重点区域作为日常监控的重点部位,例如在2014~2017年全省施用总量整体上持续减量阶段,化肥施用总量依然增长的区域;将各项实施方案中的示范区域,作为政策效果效率评估的重要指向,及时掌握实施效果、修订相关政策,以便更大范围的推广;建立基于减量效果和效率的“双效评价”考核体系,对地方政府和相关部门进行考核、问责。

三是研究、配套化肥施用强度减量导致成本增加的农户补偿政策。根据耕地等级(或土壤贫瘠程度)等,结合农业资源禀赋上的生产难易,逆序加权确定化肥减量补偿数额,将山地、丘陵和海岛等资源禀赋缺陷地区作为减量控制补偿政策制定的重要依据,调动浙东、浙南和浙西的山地、丘陵地区农民化肥替代的积极性,还要重点关注2002~2017年23个化肥施用总量未减少的区域。政策补偿还要包括对用以提高化肥利用率的技术和机械的扶持,对用以保障土壤养分的有机肥替代补偿,和对用以替代化肥的农业生产要素投入引导。

四是多渠道强化舆论导向,积极推动技术输送。充分发挥行业协会、商会和村委会深入农村基层的优势,通过“互联网+”方式,对农业生产企业和农户宣传各种有关化肥减量控制的扶持政策、技术手段、培训教育等内容,将政府引导转变为农户的自觉行动,营造全社会积极推广化肥施用减量的良好氛围。构建多层次的教育培训和人才输送体系,利用现有的“基层农业技术推广人员培训管理平台”对农业生产企业和农户的化肥减量控制技术培训,有效推广化肥减量控制手段;并通过完善职业技术教育,为新一轮的化肥减量控制输送专业人才。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院 杨建辉 博士

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