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政府管制与公共政策
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中国垃圾处理行业PPP的挑战与应用研究
2019-09-30 08:28 王岭 

2013年以来,中央政府广泛推行PPP模式,提高垃圾处理行业的服务效率,增加了垃圾处理项目数量。根据财政部公布的数据可知,截至到2018年底,共有198个垃圾处理项目应用ppp模型。本文将从具体模式选择、回报机制和落地率等方面介绍垃圾处理行业ppp模型发展状况。通过案例研究和数据分析,揭示垃圾处理行业了ppp模式的风险和挑战。最后,从融资渠道、政府信誉和购买力平价的适用性等方面提出政策建议。

一、垃圾处理行业PPP的现状分析

2002年以来垃圾处理行业市场化改革提高了垃圾处理技术,并逐步转变原来由地方政府直接承担收集、运输和处理事务的角色开始拓宽投资渠道,从而使生活垃圾无害化处理率从200254.2%上升至201696.6%。虽然垃圾无害化处理率水平整体较高,但呈现出地区异质性,即东部地区最高,中西部地区其次,东北地区最低。垃圾处理行业采用PPP模式的各省分布状况如图6所示,目前只有26个省份有该行业的PPP项目,项目数最多的地区为贵州、新疆、河北、山东、四川、内蒙古、浙江,项目数共为92个,占到垃圾处理行业总PPP项目数的46%,这7个省份的投资额达到301.6亿元,对总投资额的贡献率为51%PPP模式的回报机制一般有三种即政府付费、使用者付费以及可行性缺口补贴。在垃圾处理服务提供上,通常使用可行性缺口补贴回报机制,占比为41.6%PPP模式的主要运作模式一般有6种,按照私有化程度由小到大的顺序排列分别为O&M(运营与维护合同模式)、LOT(租赁-运营-移交)、TOT(移交-运营-移交)、BOT(建设-运营-移交)、ROT(改建-运营-移交)、BOO(建设-拥有-运营)。垃圾处理行业的PPP项目的主要运作方式以BOT为主,占比高达74.2%,其余为BOOTOTROTO&M项目。

二、垃圾处理行业PPP的风险与挑战

1.“落地难风险

垃圾处理PPP项目的落地难风险阻碍了PPP项目在垃圾处理行业中的应用,造成了人力及资金的低效率。PPP项目的落地程度可以根通过财政部PPP综合信息平台中提到的落地率进行衡量:即处于执行和移交阶段的PPP项目数与管理库中PPP项目数之比。垃圾处理行业的PPP项目的落地率为51.1%,虽然高于全国整体落地率,但由于这类公用事业项目如果无法落地,往往损耗巨大、劳民伤财,从这一角度来看,垃圾处理PPP项目落地率仍然有较大的提高空间。

2.过度投资风险

中国体制是政治集权体制与财政分权体制的统一。中国式财政分权体制给予了地方政府较大的财政支出和财政收入的自主权。在“经济人”假设下,地方政府为了政治业绩和经济业绩的最大化,往往偏好于“生产性”投资,在财政压力较弱的地区存在基础设施供过于求问题,产生了大量的重复建设和无效率投资,在一定程度上增加了政府的财政负担。一般而言,垃圾处理行业作为重要的基础设施,尤其是垃圾焚烧发电PPP项目的投资金额较大,在此背景下,地方政府在晋升压力下,极有可能出现利用PPP模式变相融资举债,借此过度投资垃圾处理PPP项目,非常不利于财政的可持续性发展及PPP模式的应用。此外,地方政府过于注重垃圾处理PPP项目数量,往往衍生出“重融资、轻管理”的PPP项目管理模式,造成了大量的“伪PPP”项目流向市场,阻碍了PPP项目真实价值发挥。

3.低价中标风险

垃圾处理PPP项目的低价中标风险是指在采购阶段PPP项目的中标价远低于市场价,甚至无法弥补企业的生产成本,低价中标风险在环保行业较为常见。2015年蚌埠市生活垃圾焚烧发电BOT项目以26.8/吨补贴费中标在社会上引起了极大的反响。低价中标往往会导致企业在PPP项目运营过程中以次充优,降低工程质量,带来极大的安全隐患。而造成这种风险的原因可以从两个方面进行剖析:(1)低价中标可能存在偷排漏排的行为。(2)存在垄断市场的风险。

4.实施风险

垃圾处理PPP项目在实施过程中也面临着很多风险。项目的周期较长一般有10年以上,在运营过程中政府和社会资本合作面临各种各样来自环境、市场、政策等的方面不确定性和风险,如何有效识别并合理分配这些风险,对于垃圾处理PPP项目成功运行至关重要。导致垃圾处理PPP项目失败的风险主要有安全事故、二次污染、技术风险、供应风险、邻避风险、配套设施缺失风险以及环评造假风险等。

三、促进垃圾处理PPP项目发展的政策建议

1.认清PPP模式适用范围

PPP模式并不是在所有行业、所有项目下都有效率,只有满足来了某些特定要求,通过物有所值评价,PPP模式才会比传统模式更有效率。因此,政府应当明确PPP模式的适用性,不能盲目扩大PPP模式的应用范围,PPP模式是通过充分发挥政府部门和社会资本各自的优势来提升公共服务的质量和供给效率。对于有些能通过完全市场化手段解决公共服务问题,或者根本就不适用PPP模式的项目,就不应采用PPP模式,否则就是一种资源的浪费。

2.提高政府治理能力

PPP模式不同于传统服务提供方式,政府的职能发生了改变,由原来的公共品提供者转变为市场监督者,处理好政府与社会资本的关系,为各PPP项目参与方营造良好的竞争环境,政府还应当正确处理市场的供求关系,避免出现供不应求或供给过多。此外,政府的信誉在PPP项目运行中起到关键作用,政府的信誉会直接影响到民营企业的参与,政府的信誉不足会使民营企业“不敢”参与,导致民营企业的参与率低,直接影响到PPP项目运行的效率。

3.提高民资参与率

在对社会资本方的选择上,应当从技术水平、资金实力、企业声誉等综合考虑。在招投标时,政府应当建立完善的评估体系,对社会资本进行招标的过程中必须注重参与企业的实力,规避以价格优势中标低质量企业的风险。政府还应当鼓励民营资本的进入。相比较国有企业而言,民营资本的经营效率更高、技术水平较高、有创新动力,由于民营企业的规模比较小,政府可以对中标的民营资本向金融机构进行借贷资金时,给予一定的优惠政策,从而提高民营企业的参与力度。

4.控制地方债规模

引入PPP模式的目的之一是为了缓解因地方政府资金有限无法提供公共服务的窘境,但有些地方政府把PPP模式变相当做融资手段,在任期间大量投资PPP项目,这种“甩包袱”式的投资虽然响应了中央号召,但也造成了地方政府超前投资、地方隐形债务增加,产生极大的财政风险。因此,应当严格控制地方政府的债务规模,选择合理的方式为PPP项目融资。向银行贷款的单一融资模式已经不能满足PPP项目的资金需求,政府可以允许参与PPP项目的社会资本方享受贷款优惠,社会资本方也应当采取更多元化的融资渠道,如发行债券、资产证券化、股权融资等。


(撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院 王岭 副研究员)

原文:A review of the challenges and application of public-private partnership model in Chinese garbage disposal industry》,作者Ling Wang, Dongyi Yan, Yan Xiong , Lihong Zhou刊于Journal of Cleaner Production》,20199期。


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