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政府管制与公共政策
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PPP视域下城镇供热普遍服务监管机制探析
2019-10-17 08:30 王俊豪 

一、引言

作为典型的自然垄断产业,城镇供热普遍服务同样面临PPP模式所带来的巨大冲击。首先,PPP模式引发城镇供热价格水平上涨,致使低收入群体失去供热服务保障。在逐利动机驱使下,城镇供热企业会凭借垄断优势抬高价格水平。Agrell and Bogetoft(2000)指出,与天然气和电力行业相比,城镇供热具有更强的自然垄断属性,私人部门更容易实施垄断高价损害消费者利益。Gatautis(2004)对立陶宛的城镇供热监管实践研究表明,私营城镇供热企业更容易凭借其垄断势力抬升供热服务价格,由此导致消费者利益损害,也增加了监管难度。价格水平上涨的结果是收入水平较低的弱势群体被排斥在供热系统之外,无法获得供热服务。包括困难企业职工、下岗职工、没有劳动能力的伤残人士、特困户在内的低收入群体失去供热服务保障。其次,PPP模式引发选择性供给,致使高成本地区居民无法获得供热服务。PPP模式下,城镇供热项目企业积极参与成本低、利润高的项目经营,而对成本高、利润低的项目缺乏积极性。因为历史原因和现实条件约束,包括城市供热片区之间的边缘地带、人口相对稀疏的周边地区、低收入群体聚集地区在内的一些片区仍未接入供热网络。由于相关供热项目运营成本较高,营利能力不足,难以获得预期利润,甚至会出现亏损,私人部门缺乏投资积极性,片区内居民难以获得供热服务。最后,PPP模式引发城镇供热企业投机行为,致使供热服务质量难以保证。PPP模式下,项目企业尤其是民营企业具有很强的营利动机。一般而言,较高的城镇供热服务质量意味着较高的经营成本,为了获取较多利润,供热项目企业会凭借其信息优势实施降低服务质量的投机行为。

二、城镇供热普遍服务的内涵与监管框架

(一)城镇供热普遍服务的内涵

王俊豪(2009)研究认为垄断性产业普遍服务是政府为保障全体居民的基本权利而通过相关法律法规促使垄断性产业经营者以可承受的价格向全体居民提供无差别的公共服务。具体到城镇供热行业,普遍服务是政府通过一定的政策措施促使城镇供热企业以可承受的价格向包括弱势群体在内的所有消费者提供有质量保证的供热服务。其内涵至少包括三个层次:一是全面提供供热服务,即城镇供热企业必须实现所服务区域内供热设施的全面覆盖,保证所有用户都能获得城镇供热服务;二是以可承受的价格提供供热服务,即政府监管者必须对居民用热价格进行必要的限制,在维持供热企业财务平衡的基础上,将热价控制在绝大多数居民能够承受的范围之内;三是向各类用户非歧视性地提供供热服务,即对区域内各类用户,不论其位置远近、收入高低,供热企业都应当为其提供价格与质量无差别的供热服务。

(二)PPP模式下的城镇供热普遍服务监管框架

1.监管内容。城镇供热普遍服务监管内容主要有两部分:价格监管和服务质量监管。PPP模式下,价格在热力资源分配中起决定性作用。为了防止项目企业凭借其垄断势力抬高供热服务价格,致使低收入群体无法获得供热服务,政府依据保本微利原则,控制供热服务价格水平。可靠的服务质量是城镇供热普遍服务的基础性要求。在鼓励城镇供热基础设施投资的同时,监管者依据室内温度、供热时间、消费者投诉数等指标,强化服务质量监管。

需要注意的是,过于严格的价格监管会诱发供热企业降低服务质量的投机行为,而过于严格的质量监管会推高价格或对投资产生负向激励。因此,各项监管内容应适当权衡,以追求最佳总体监管效果。

2.监管政策工具。政府定价是最重要的城镇供热普遍服务政策工具。目前,供热价格由地方政府制定,通常包括成本、利润和税金三部分。实践中,由于缺乏统一的成本核算体系和明确的共同成本分摊标准,城镇供热价格通常以PPP项目企业上报的个别成本为基础制定。这种带有成本加成性质的定价方式往往会引发热价的非正常上涨。政府补贴是城镇供热常用的普遍服务政策工具之一。我国现行城镇供热普遍服务补贴有两种:对供热企业的政策性补贴和对居民的用热补贴。执行低价、向高成本地区扩展供热网络、减免困难群体热费等普遍服务政策会推高企业经营成本,影响其正常经营。为了维持供热服务的连续性,政府需要对供热企业进行补贴。现行居民用热补贴主要面向包括公务员、事业单位职工和部分国有企业职工在内的“泛公务员”群体。由于将大量的自由职业者、非公企业职工、农民排斥在外,现行居民用热补贴制度显失公平,其效果也备受质疑。据估计,2012年北方16省的5.3亿人口中,有一半以上无法获得供热补贴。仅占用热总人口6.03%的“泛公务员”群体所得用热补贴平均占其用热支出50%以上,远高于其他群体。除政府定价和补贴外,还有针对部分低保户或贫困户的临时性救助及鼓励城镇供热项目企业承担普遍服务责任的以热定电、减免税收、融资扶持等监管政策工具。

3.监管治理体系。城镇供热普遍服务监管治理体系由监管法规体系、监管机构体系、监管监督体系和监管绩效评价体系四部分组成。监管法规体系是城镇供热普遍服务监管治理体系的基础。目前,我国城镇供热普遍服务监管主要依据国务院和相关部委发布的政策文件实施。由于位阶较低,权威性不高,这些政策性文件很难为城镇供热普遍服务监管提供有力的法理支持。监管机构是监管政策的实施主体,是监管治理体系的中心。目前,我国城镇供热实行多头交叉监管。发改委、规划、财政、建设、物价、民政等政府部门都根据本部门管理权限,分别承担一定的普遍服务职能。在多头交叉监管机制下,监管职能相对分散,各平行部门之间互不统属、缺乏协调,往往产生较高的监管成本。监管监督体系是防止监管裁量权滥用,确保监管效能的基本条件。目前,我国城市公用事业监管监督体系还很不完善,纵向分级监督和横向同级监督都存在不同程度的缺位。社会监督也常因为缺乏有效的监督方式而流于形式(王俊豪,2016)。作为监管治理体系的重要组成部分,监管绩效评价体系通过对监管结果的客观评价与反馈促成监管体系的不断完善。目前,我国城镇供热监管绩效评价体系还很不健全。既缺乏统一的评价指标体系,又缺少相对独立的评价机构和科学合理的评价方法,其结果很难全面、准确地反映普遍服务监管效果。

三、提升城镇供热普遍服务监管水平的政策建议

1.加强城镇供热企业的成本监审。有效的成本监审是城镇供热普遍服务监管的基础性条件。首先,应当完善城镇供热企业财务管理制度,在明确共同成本分摊标准、建立统一资产核算体系的基础上,推动城镇供热企业以业务内容为依据,遵循权责发生制、相关性和分类核算原则实现业务成本的公平分摊和独立核算。其次,为了防止成本监审中的监管俘虏问题,应当聘请相应资质的、独立的第三方机构,对城镇供热企业进行客观、公正的成本监审。最后,建立完善的成本信息公开制度,在规定的时间期限内,通过书面公告、网络平台或移动终端软件等多样化渠道向利益相关者和社会公众公开成本监审结果,接受监督。

2.转变城镇供热定价机制。一是改变以城镇供热项目企业上报成本为基础的定价方式,实行激励性定价机制。可在完善城镇供热企业财务管理制度基础上实行标杆价格监管,以本地区所有同类城镇供热PPP项目企业的平均成本为基础,制定标杆价格,并在项目经营期内,根据被监管企业生产经营效率状况和经营条件的变化对标杆价格进行周期性调整,从而激励城镇供热项目企业为获取更多利润而主动改进生产经营效率,为最终控制城镇供热服务价格水平奠定基础。二是理顺价格关系,完善煤(气)热价格联动制度。在价格双轨制情形下,煤(气)价格上涨所引发的城镇供热成本价格“倒挂”现象掩盖了被监管企业的生产经营亏损,严重降低了政策性补贴的效率。实行煤(气)热价格联动制度可在一定程度上消除信息不对称情形,减少对城镇供热项目企业的政策性补贴,提升普遍服务效率。国家发展改革委于2005年发布的《关于建立煤热价格联动机制的指导意见》,至今并未真正落实。为此,各地政府应结合本地实际,制定和完善本地煤(气)热价格联动管理办法,促使煤(气)热价格联动机制的落地实施。

3.优化城镇供热普遍服务补贴政策。一是调整对城镇供热企业的政策性补贴。在转变定价方式和强化成本监审的基础上,合理估算被监管企业的普遍服务亏损。可以根据本地城镇供热实际,使用成本代理模型确定对供热企业的补贴数额。对于生产经营亏损和政策性亏损确实难以区分的情形,应合理确定补贴比例,一部分亏损应由城镇供热企业自行消化。积极探索“以奖代补”政策。二是调整居民用热补贴政策。一方面,通过调整补贴范围和补贴标准将居民用热补贴重点从“泛公务员”群体转向弱势群体。应逐步将包括下岗职工、民营企业职工、农民在内的弱势群体纳入居民用热补贴范围,提高补贴标准;逐步降低对“泛公务员”群体的补贴标准。以居民收入水平而非岗位等级确定补贴数额。另一方面,建立弱势群体供热服务保障制度。将民政部门的临时性供热救助或取暖补贴与财政部门的居民用热补贴并轨,统一管理。以财政拨款为主,多方面筹集资金,建立弱势群体供热服务保障基金。通过多方面调查,依据居民收入状况建立分级、分类的弱势群体供热服务补贴档案。

4.建立城镇供热普遍服务基金制度。从长远看,PPP模式下的城镇供热普遍服务最终还需依靠普遍服务基金实现。应以财政资金为引导,通过多种渠道筹集资金,建立城镇供热普遍服务基金。所有城镇供热企业都应当依据自身经营状况缴纳普遍服务费。建立城镇供热普遍服务基金账户,由政府财政部门统一管理,单列收入支出。在合理估算普遍服务成本的基础上,科学设计普遍服务基金竞标机制。为了降低总体实施成本,应将普遍服务纳入城镇供热PPP项目竞标过程,在选定社会资本方的同时赋予其相应的普遍服务义务。

5.完善城镇供热普遍服务监管体系。首先,完善普遍服务法规政策体系。国家立法机关应联合城市公用事业主管部门尽快制定《城市公用事业法》或《城镇供热法》,通过相应的普遍服务条款明确政府部门和社会资本方的普遍服务义务边界和履行方式,为城镇供热普遍服务提供必要的法理支持。其次,健全普遍服务监管机构。在相对独立的城镇供热监管机构内部设置专门的普遍服务科室,负责普遍服务监管事务。再次,完善城镇供热普遍服务监管监督机制。建立包括立法机关、司法机关、行政机关、社会团体和民众在内的相互协同的综合性普遍服务监督体系。最后,建立城镇供热普遍服务监管政策评价体系。各级政府应根据本地实际构建系统、明确的普遍服务监管绩效指标体系;建立相对独立的普遍服务监管绩效评价机构;制定科学合理的普遍服务监管绩效评价方式和评价程序。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究 王俊豪 教授

原文:《PPP模式下城镇供热普遍服务的实证:监管机制视角》,作者:王俊豪、王玉璋,刊于《产经评论》2019年第7期。

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