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政府管制与公共政策
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国企改革分类监管的绩效评价
2019-04-02 14:50  

一、研究背景

改革开放以来,中国经济实现了从计划经济转向市场经济、从传统农业国转向工业国的“双重转型”(厉以宁,2013)。发展本质上就是经济结构的成功转型(钱纳里等,1995),产业结构变迁有利于推动经济结构调整与发展方式转变。产业结构变迁源于经济发展过程中生产要素在各部门中的重新配置以及要素投入与产出水平之间的耦合程度(干春晖等,2011)。正如陈佳贵和黄群慧(2005)所言,工业部门的结构变迁对于经济结构调整以及经济实现数量扩张向质量提高的发展方式转变至关重要。国有企业改革从改革开放初期一直延续至今,在工业行业层面表现为所有制禀赋结构的变化,即国有经济与非国有经济的二元经济结构,这样的二元经济结构一定程度上制约了经济发展与结构调整。鉴于工业行业长期以来一直是国有企业比重高、国有经济所主导的领域,工业行业的稳步成长与结构调整离不开国有部门改革的影响。针对这一问题的问答,不仅可以拓展工业化进程相关命题的研究价值,而且对于回顾国有企业改革历程和经验,更好地指导推进现阶段国有企业改革、从“管企业”过渡到“管资本”,释放国有企业改革的政策红利和结构红利具有重要的参考意义。为此,本文选取工业行业为研究对象,从国有企业改革的所有制结构视角分析其国企改革分类监管对工业部门发展的影响机制。

二、机理分析

国有部门改革在企业层面表现为对国有企业的混合所有制改革。国有企业效率一直是国内外学者关注的焦点问题,尤其是对处在转型阶段的发展中国家而言,普遍的观点认为国有企业的效率要低于民营企业或私有企业,而对国有企业的产权结构改革会改善国有企业的效率。对于中国国有企业而言,国有企业效率以及国有企业改制后的绩效成为国内外学者研究的重点。国有企业效率分为直接效率和间接效率,直接效率包括技术效率、创新效率、股权绩效、代理成本、全要素生产率等(刘瑞明,2013)。间接效率指国有企业整体对产业或宏观层面经济绩效的影响,国有企业效率低下导致的“增长拖累”效应是其间接效率的具体形式,在预算软约束的条件下,进一步拖累非国有企业的发展,而预算软约束源于国有企业的“政策性负担”(林毅夫等,2004)。

在国有企业肩负政策性负担的同时,地方政府也会对国有企业实行相应的政策扶持,例如税收、要素价格优惠等,以此来维持国有企业利润及生存环境。随着国有企业改革的不断深入,偏向国有企业的政策扭曲和制度性壁垒也在不断降低。如果从整个行业或地区的视角看,国有经济比重不仅可以度量行业或部门的行政性壁垒(刘小玄,2003),而且可以反映地区的所有制结构(吴振宇和张文魁,2015)。在行业层面,国有经济比重越高,该行业的行政进入壁垒越大。夏纪军和王磊(2015)研究了行政壁垒对中国制造业市场结构和生产率的作用机制,行政性壁垒的降低通过改善国有企业与非国有企业间的资源配置效率提升制造业总量生产率水平。在省级层面,国有经济比重度量了该地区所有制结构,所有制结构是制约经济发展水平、劳动力流动、城镇化进程重要制度因素(刘瑞明,2011;刘瑞明和石磊,2015)。

综上所述,国有部门改革,在企业层面提高改制国有企业的效率,通过产权结构、代理成本、政策性负担等改革措施来改善企业绩效;在产业层面,通过减少偏向国有企业的政策扭曲和制度安排、降低行政性壁垒和行政垄断,促进要素资源在国有企业与非国有企业、国有部门与非国有部门间的优化配置,进而提升总量生产率水平;在地区层面,改变了计划经济时期国有经济与非国有经济的二元结构,这是国有部门改革的所有制结构层面,所有制结构又是决定地区经济增长水平的重要因素。产业结构变迁取决于要素投入结构与产出水平的耦合程度,要素投入结构体现在要素资源在行业间的配置效率,产出结构体现在给定要素投入下的产出效率(生产率水平),所有制结构又是决定要素配置与产出效率的重要制度因素。国有部门改革通过要素配置、生产率与所有制结构三方面的作用机制促进产业结构转型升级,即国有部门改革的“结构变迁”效应。

三、结论与启示

经过改革开放40年的发展,中国经济实现了从计划经济向市场经济转型,这其中以混合所有制改革为特征的国有企业改革作为一条主线贯穿其中。本文通过系统性整理改革开放以来工业部门分行业数据,尤其是对改革开放初期工业数据统计口径的调整、行业代码的拆分与合并,以统一的行业划分标准构建了1978~2017年工业分行业数据库,并以此为基础分析国有企业改革的制度背景和特征事实,从宏观层面分析国有企业改革对工业发展的影响机制。由于长期以来工业行业存在着国有部门与非国有部门的二元经济结构,正是不同时期的国有企业改革逐步打破了工业部门的所有制结构,促进要素资源合理配置与产出水平的不断提高,进而促进工业部门发展。研究发现,国有企业改革显著促进工业部门的产出效率,随着国有企业改革不断深入,对工业发展的影响从产出水平提升逐步过渡到产业结构调整。

本文的政策启示在于:首先,混合所有制改革应体现“管资本”以优化国有经济布局,推进国有企业产权制度改革,发挥国企产权多元化带来的优势,提升国有企业的创新能力、创新动力和国际竞争力。其次,充分认识和挖掘释放国有部门改革的红利效应,助力中国产业向中高端迈进。随着我国逐渐融入全球产业链分工,工业部门正在由产业链下游向中上游转移,工业内部结构由传统的劳动密集型向信息通信设备、高端装备制造等技术密集型调整。最后,利用国有企业改革的整体性联动机制和示范作用,在重要领域、关键环节、重点行业深化突破,推动现代化产业体系的建设,促进产业结构转型升级,实现发展方式从数量扩张向质量提高转变。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院王磊博士

原文:《国企改革与工业发展:改革开放40年的经验与证据》,作者:王磊、李鲁,《经济体制改革》录用待刊。

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